本月6日，國(guó)際野生生物保護(hù)學(xué)會(huì)(WCS)中國(guó)項(xiàng)目主任、中科院動(dòng)物研究所副研究員解焱公開呼吁推遲審議《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，并促成《保護(hù)地法》的出臺(tái)。
遭專家炮轟
“在走上層路線失敗的情況下，我決定獨(dú)自走下層路線。”5日晚，解焱對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。
解焱是世界自然保護(hù)領(lǐng)域的著名學(xué)者，在給記者發(fā)來(lái)的郵件中，解焱以“一位熱忱于中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)的生物多樣性保護(hù)工作者”的口吻表示，“一個(gè)人一生能夠做一件大事，這一生就足夠輝煌了。我不想追求輝煌，但是現(xiàn)在我別無(wú)選擇要去做一件大事，就是促成中國(guó)的《保護(hù)地法》。”
解焱告訴記者，過(guò)去十年她都在力推這個(gè)法律，也參加了幾十次全國(guó)人大環(huán)資委組織的關(guān)于《自然保護(hù)區(qū)法》、《保護(hù)地法》、《自然保護(hù)區(qū)域法》以及現(xiàn)在的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案的研討。
“十年來(lái)我的觀點(diǎn)沒(méi)有動(dòng)搖過(guò)。”解焱說(shuō)，“了解我的想法的人都說(shuō)，我的設(shè)想很好，就是不切實(shí)際。但是我有信心，相信這套體系最適合我國(guó)的實(shí)際現(xiàn)狀，我國(guó)是時(shí)候采納這樣的方案了。”
前不久，有報(bào)道稱全國(guó)人大審議《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，3月份召開的全國(guó)人大會(huì)議很可能投票通過(guò)這個(gè)草案。
讓解焱感到遺憾的是，這個(gè)《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》只是一個(gè)局限于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)，而且是基于亟待修改的《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》基礎(chǔ)上的法律。
解焱認(rèn)為，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案一旦通過(guò)，要想再另外建一個(gè)全面的相關(guān)法律將非常難，中國(guó)將長(zhǎng)久地沒(méi)有一套覆蓋全面的保護(hù)地的相關(guān)法律體系；草案只管理大約600個(gè)保護(hù)地，剩下的7000多個(gè)保護(hù)地將繼續(xù)無(wú)法可依，監(jiān)管混亂，不能很好地發(fā)揮保護(hù)作用。另外，草案中沒(méi)有提出合理的管理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有分開，目前存在的部門之間的監(jiān)督難的問(wèn)題無(wú)法得到解決。
“如果我們建立一個(gè)自然遺產(chǎn)保護(hù)法，卻保護(hù)不住我們最珍貴的自然遺產(chǎn)(我國(guó)獨(dú)特豐富的生物物種的代表)，我們?yōu)槭裁匆⑦@樣的法律？”解焱說(shuō)，“我的意見(jiàn)是，中國(guó)不需要再立一部這樣的法律，中國(guó)需要的是覆蓋整個(gè)保護(hù)地領(lǐng)域的法律。”
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)高利紅教授也表示，“我國(guó)目前的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》征求稿草案不具有立法的科學(xué)性。”
她指出，該草案將自然遺產(chǎn)法的保護(hù)范圍局限于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，兩者在設(shè)立的目的、追求的價(jià)值、建立的基礎(chǔ)、保護(hù)管理對(duì)象的屬性和管理的措施均是不同的，將兩個(gè)不同類型的自然資源捆綁在一起立法，不具有實(shí)體法保護(hù)內(nèi)容上的科學(xué)性。
“從立法程序的角度分析也不具有科學(xué)性。”高利紅說(shuō)，2003年根據(jù)環(huán)資委的建議，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將自然保護(hù)區(qū)法的制定納入了十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃二類項(xiàng)目，2006年演變成《自然保護(hù)地法》的制定，2011年卻變身成了《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的制定，這種“議案變身術(shù)”有違我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》的程序規(guī)定。
高利紅認(rèn)為，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》征求稿草案將《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的核心區(qū)列入其中作為保護(hù)對(duì)象，而在目前亟待解決的管理體制、保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)利等方面并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破，其性質(zhì)上仍是條例的修訂，無(wú)需動(dòng)用人大的立法權(quán)。
管理和監(jiān)督權(quán)分開
解焱指出，目前我國(guó)保護(hù)地保護(hù)水平低，因?yàn)檫@個(gè)體系中存在至少四個(gè)方面的問(wèn)題：
多部門管理，分割情況嚴(yán)重，缺乏監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)制；許多保護(hù)地相關(guān)法規(guī)已經(jīng)過(guò)時(shí)，不能滿足目前多樣化的需求；沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量支持保護(hù)，主要依賴于國(guó)家投入，資源的欠缺成為良好管理的主要障礙；沒(méi)有調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)，社區(qū)往往成為保護(hù)的對(duì)立面，保護(hù)與發(fā)展的沖突問(wèn)題嚴(yán)重。
解焱等專家2004年的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的天山、晉冀山地、青海省東部邊界地區(qū)、云貴高原東南部、黃土高原和廣西北部，淮河和黃河下游等地，保護(hù)地覆蓋不足；一些物種未受到(或未很好地受到)保護(hù)區(qū)覆蓋有48個(gè)物種沒(méi)有任何保護(hù)區(qū)覆蓋。有100種沒(méi)有得到任何國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)。許多物種都面臨嚴(yán)重威脅。
另一個(gè)重要的問(wèn)題是，由于我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)法律非常嚴(yán)格而不靈活，核心區(qū)的原居民不得不移民，這導(dǎo)致在人口密集區(qū)很難建立任何保護(hù)區(qū)。
這些要求大大限制了在人口密集區(qū)建立保護(hù)區(qū)，特別是相對(duì)比較大型的保護(hù)區(qū)的可能性，導(dǎo)致大量的保護(hù)區(qū)建立在海拔高、人煙少的地方，或?qū)⒑诵膮^(qū)建立在高海拔的地方，導(dǎo)致對(duì)中低海拔的保護(hù)嚴(yán)重不足。
“《保護(hù)地法》的關(guān)鍵是要覆蓋保護(hù)地完整領(lǐng)域，將監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分開，鼓勵(lì)所有部門、企事業(yè)單位甚至個(gè)人建立和參與管理保護(hù)地，但是由獨(dú)立、客觀監(jiān)督部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。”解焱說(shuō)。
