“監(jiān)測與監(jiān)察執(zhí)法都屬于環(huán)保部門非常基礎(chǔ)性的重要工作，省級統(tǒng)管的改革表明了中央打破地方保護(hù)主義的決心。”環(huán)保部的一位官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道表示。
一位地方環(huán)保部門的官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，“此前十八屆三中全會通過的《決定》曾經(jīng)提出獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，現(xiàn)在十八屆五中全會更進(jìn)一步，這將大大推動地方監(jiān)測與監(jiān)察執(zhí)法的體制改革。”
省以下環(huán)境監(jiān)測站垂直管理，打破地方行政干預(yù)
“所謂省以下環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理，是指市縣環(huán)保部門下屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實行省級垂直管理。”前述環(huán)保部官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道解釋。
目前省級環(huán)保廳局一般設(shè)有環(huán)境監(jiān)測中心站，市級和縣級環(huán)保局一般設(shè)有環(huán)境監(jiān)測站，它們都是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。
“市和縣環(huán)境監(jiān)測站都由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局是當(dāng)?shù)卣囊粋€行政部門，其職位、人事、工資、獎金、經(jīng)費(fèi)等均由當(dāng)?shù)卣忘h委決定。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授齊曄指出，這種管理體制導(dǎo)致市縣政府在利益驅(qū)動下，有可能去干預(yù)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)。
“實行垂直管理之后，市縣環(huán)境監(jiān)測站將由省級環(huán)境監(jiān)測中心站統(tǒng)一管理，由省級財政對其經(jīng)費(fèi)予以保障，這樣就擺脫了對市縣政府財政的依賴，可減少市縣的直接行政干預(yù)。”前述環(huán)保部官員解釋。
另一位地方環(huán)保官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道表示，省以下環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理之后，環(huán)境監(jiān)測中心站的編制會大大突破，省級財政需要大幅提高其預(yù)算保障金額。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道獲悉，市縣環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實行省級統(tǒng)管之后，省級環(huán)境監(jiān)測中心站可能統(tǒng)一參照公益一類事業(yè)單位進(jìn)行管理。
與此同時，環(huán)保部正在研究制定《國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收方案》，初步考慮在“十三五”的前三年內(nèi)，通過“三步走”將國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中的環(huán)境質(zhì)量國控點監(jiān)測事權(quán)，上收至中央政府。
省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，面臨人員編制難題
相比省以下環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理，省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理要更復(fù)雜。
所謂環(huán)境監(jiān)察，主要是在各級人民政府環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)下，依法對轄區(qū)內(nèi)污染源排放污染物情況和對海洋及生態(tài)破壞事件實施現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并參與處理。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文解釋，監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管執(zhí)法有所不同，前者是指從上對下的監(jiān)察，如抽查、巡查或者責(zé)任追究，但并不干預(yù)地方的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，后者是指當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門負(fù)有的日常環(huán)境監(jiān)管權(quán)限，如機(jī)動車排放管理、總量控制和發(fā)放排污許可證等。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道獲悉，一般在省級環(huán)保廳局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊，市環(huán)保局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法支隊，在縣環(huán)保局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊，它們都是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。
目前，一個省的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍系統(tǒng)，規(guī)模不小，以中部某省為例，該省一共有4000多名環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員。
“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊大約有50人，支隊人員數(shù)量大約在20-40人不等，縣級大隊人員數(shù)量差異很大，少則幾十人，多則幾百人。”一位中部省份的省環(huán)保廳官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道介紹，在4000多人的隊伍當(dāng)中，大約有近千人沒有正式的事業(yè)編制。
那么省級以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理，未來是將其全部改為公務(wù)員來管理，還是繼續(xù)作為參公管理的事業(yè)單位人員來管理?
前述中部省份環(huán)保廳官員分析，如果不將其作為公務(wù)員來管理的話，其執(zhí)法能力依然受限。“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員由于是事業(yè)單位編制，其執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托，這在很大程度上影響了其執(zhí)法權(quán)威。”
“如果將其改為公務(wù)員來的話，突然增加這么多公務(wù)員編制，也不大符合精簡行政機(jī)構(gòu)的改革方向。”該官員分析。
另一種可能的改革方案是延續(xù)此前的事業(yè)單位編制。這種方案需要解決“由于委托執(zhí)法產(chǎn)生的執(zhí)法權(quán)威低的老問題”以及“隊伍中無事業(yè)單位編制的編外人員如何安置的新問題”。
該官員進(jìn)一步指出，“初步判斷，選擇將其全部改為公務(wù)員編制的改革可能性比較小，很有可能采取繼續(xù)保留事業(yè)編制的改革方案。”
同時，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實行省級統(tǒng)管之后，人員分配也將是一個新問題。
“過去各地的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員都是由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)財政力量、重視程度和排污收費(fèi)水平等綜合因素確定的，各地的人員編制差別很大。”前述中部省份環(huán)保廳官員分析，建議在省級統(tǒng)管之后，省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊按照各地監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)，尤其是重點污染源的數(shù)量，來合理分配這些監(jiān)察執(zhí)法人員。
此外，也有地方環(huán)保官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道表示不解，“省里面統(tǒng)管了市縣的監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法，那么市縣靠什么去依據(jù)環(huán)保法對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?省內(nèi)環(huán)保系統(tǒng)垂直管理的部分與屬地管理的部分如何有效去協(xié)調(diào)?”
