《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)提出，國(guó)家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對(duì)各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。
《意見(jiàn)》首次以規(guī)范性文件的形式提出了“生態(tài)紅線”的概念。這對(duì)保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有重大意義。“生態(tài)紅線”是一個(gè)信號(hào)，體現(xiàn)了國(guó)家以強(qiáng)制性手段強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的政策導(dǎo)向。
為什么劃定生態(tài)紅線？
我國(guó)生態(tài)資源豐富，森林、濕地、草地的面積約占國(guó)土面積的63.8％，在保障國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。但是，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于長(zhǎng)期得不到合理開(kāi)發(fā)，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
我國(guó)森林面積近年來(lái)持續(xù)增加，但這種增加主要來(lái)自疏林、灌木林和人工林，天然林卻呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，成熟林平均每年減少61萬(wàn)公頃；我國(guó)共有近0.2億公頃優(yōu)質(zhì)草地被開(kāi)墾，現(xiàn)有草地的產(chǎn)草量比20世紀(jì)50年代下降了30％~50％；天然濕地大面積萎縮、消亡，湖泊洪水調(diào)蓄能力下降，有研究表明，若爾蓋高原地區(qū)的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值在1975年～2006年期間減少了37％。
在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的勢(shì)頭下，不采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，生態(tài)系統(tǒng)面臨的嚴(yán)峻局勢(shì)很難扭轉(zhuǎn)。而一旦生態(tài)系統(tǒng)被破壞后再進(jìn)行恢復(fù)，即使投入大量的人力、物力、財(cái)力，也往往難以恢復(fù)原狀。
“劃定生態(tài)紅線，就是為了嚴(yán)格禁止大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，遏制生態(tài)系統(tǒng)不斷退化的趨勢(shì)，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院生態(tài)所副教授劉雪華表示。
生態(tài)紅線有何作用？
“生態(tài)紅線區(qū)是為保障區(qū)域生態(tài)安全，必須嚴(yán)格管理和維護(hù)的區(qū)域，包括具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的區(qū)域。”劉雪華說(shuō)，“當(dāng)然，極其重要的一點(diǎn)，生態(tài)紅線區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的禁止區(qū)，這是一切項(xiàng)目開(kāi)發(fā)不能越過(guò)的底線。”
“紅線的意義就在于止步，其最大的作用是警示。”劉雪華說(shuō)，“在耕地保護(hù)上，有18億畝耕地紅線的劃定，這是死保的底線。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)設(shè)置紅線的意義也在于此，在紅線面前，開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)必須止步，沒(méi)有商量的余地。這是保證國(guó)家生態(tài)安全的底線，也是為子孫后代保留生態(tài)資源、實(shí)現(xiàn)厚積薄發(fā)的基本儲(chǔ)備。”
怎么劃定生態(tài)紅線？
《意見(jiàn)》提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。生態(tài)紅線應(yīng)怎么劃定？重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域應(yīng)怎么確定？
從技術(shù)角度來(lái)講，生態(tài)紅線區(qū)在劃定的過(guò)程中既要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性和服務(wù)功能在空間分布上的差異性，也應(yīng)將自然環(huán)境給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)作為重要因素加以引入。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)紅線區(qū)的劃定應(yīng)綜合考慮區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、土地覆被類型、坡度、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、海水入侵、風(fēng)暴潮、暴雨山洪、近岸海域脆弱性等多重因子。
對(duì)于“陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域”，劉雪華認(rèn)為，脆弱的地區(qū)一定是敏感的，但敏感的地區(qū)不一定脆弱，在具體劃分過(guò)程中要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性評(píng)價(jià)，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中劃分的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域基本應(yīng)屬于這個(gè)范疇。
環(huán)境保護(hù)部有關(guān)工作人員表示，“根據(jù)《意見(jiàn)》，編制環(huán)境功能區(qū)劃可能將是環(huán)保部門(mén)履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)、劃分生態(tài)紅線的重要手段。”據(jù)了解，我國(guó)國(guó)家環(huán)境功能區(qū)劃已經(jīng)啟動(dòng)兩年多，目前正在編制過(guò)程中。
如何守住生態(tài)紅線？
要讓生態(tài)紅線真正發(fā)揮作用，還需要配套考核機(jī)制、經(jīng)濟(jì)政策等制度保障，這就需要處理好幾個(gè)關(guān)系。
實(shí)施生態(tài)紅線區(qū)控制，必須協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃的關(guān)系。生態(tài)功能區(qū)劃一定要先行，這是實(shí)施生態(tài)紅線的應(yīng)有之義和基本需求。為此，也需要建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，從中央到地方都要認(rèn)識(shí)到生態(tài)保護(hù)也是政績(jī)。
對(duì)于生態(tài)紅線的劃定，還需要協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。中央確定的國(guó)家生態(tài)紅線是底線，各地可對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行再評(píng)估，增加更多的地方生態(tài)紅線區(qū)。聰明的地方政府應(yīng)該將生態(tài)紅線區(qū)域多劃點(diǎn)，留下的資源越多，發(fā)展的后勁越足。
要真正落實(shí)好生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的保護(hù)工作，區(qū)域間協(xié)調(diào)也相當(dāng)重要，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是主要抓手。從2005年3月提出“國(guó)家要建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制”到現(xiàn)在，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)、政策以及實(shí)踐3方面都在同步推進(jìn)，在生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償既有必要，也有現(xiàn)實(shí)可行性。
■鏈接
2004年的《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004~2020)》提出了紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)三大戰(zhàn)略任務(wù)，紅線調(diào)控是指為構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全體系而嚴(yán)格控制污染的區(qū)域。這是全國(guó)第一個(gè)區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃。
2008年7月，環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，以水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)和洪水調(diào)蓄為基礎(chǔ)，初步確定了50個(gè)重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)域。
2010年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)服務(wù)功能區(qū)(屬限制開(kāi)發(fā)區(qū))；列出了國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的12.5％。（曹俊）
