近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的編制背景是什么?有何主要特征，彰顯了哪些亮點(diǎn)?垂直管理制度改革的關(guān)鍵是什么?帶著這些問題，中國環(huán)境報(bào)記者采訪了環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。
吳舜澤：牽頭承擔(dān)國家環(huán)境保護(hù)“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃以及水污染防治行動(dòng)計(jì)劃等研究編制技術(shù)工作，全程參與了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》研究起草工作。
首先，對(duì)黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策和精神進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和研究，系統(tǒng)梳理了黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策走勢(shì)。我理解，一定要把垂直管理制度改革放在這一大背景、大體系中去看，這是一脈相承的，要避免孤立片面地理解。
其次，廣泛聽取了省級(jí)政府及環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、編辦等相關(guān)部門，市縣級(jí)政府及相關(guān)部門，專家學(xué)者等意見建議。同時(shí)，還走訪了工商、質(zhì)檢等有過垂直管理經(jīng)歷的部門，了解其改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。他山之石，可以攻玉。目前形成的《意見》，實(shí)際上綜合了其他部門的不少好的經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)如何規(guī)避相關(guān)問題做了大量的針對(duì)性設(shè)計(jì)。另外，搞了不少專題研究、分析論證、模擬推演，形成70余萬字的材料。
最后，做了大量的部門協(xié)調(diào)、政策研擬等工作，幾十次易其稿，才完成《意見》的編制。應(yīng)該講，這次前期工作扎實(shí)細(xì)致，謀定而后動(dòng)，有堅(jiān)持有創(chuàng)新，有關(guān)部門給了大力支持。《意見》出臺(tái)凝聚了各方智慧，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的殷切期待。
一是突出問題導(dǎo)向。
習(xí)近平總書記在五中全會(huì)說明中指出，現(xiàn)行以地方為主的環(huán)保體制存在“4個(gè)突出問題”:一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。可以說整個(gè)《意見》都是針對(duì)這“4個(gè)突出問題”展開的。
針對(duì)第一個(gè)問題，《意見》強(qiáng)調(diào)地方黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，明確相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，要求各省制定責(zé)任清單，解決各部門職能交叉不清的問題。這一點(diǎn)最重要的，是與其他系統(tǒng)垂管改革的一個(gè)最大差異。若忽視這一點(diǎn)，就把這次垂改工作不正確地局限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部體制機(jī)制的調(diào)整，定位飄了，重點(diǎn)就肯定偏了。
針對(duì)第二個(gè)問題，《意見》通過干部任免、財(cái)政供養(yǎng)關(guān)系變革減少地方干預(yù)。市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行以省環(huán)保廳為主的干部任免體制，確保環(huán)保局長站得住也頂?shù)米 Ｊ屑?jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員和工作經(jīng)費(fèi)全部由省級(jí)環(huán)保廳承擔(dān)。垂直管理在減少監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的地方干預(yù)方面的作用，應(yīng)該是立竿見影的。
針對(duì)第三個(gè)問題，《意見》通過制度創(chuàng)新的方式加以解決。在以往的體制下，環(huán)保部門是按照行政區(qū)域劃分的，環(huán)境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市兩級(jí)環(huán)保部門在“條”上的調(diào)控力量就會(huì)明顯加大，比如省級(jí)環(huán)保部門可以探索按流域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法和行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有利于打破行政區(qū)的束縛而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。
針對(duì)第四個(gè)問題，《意見》也給予了回應(yīng)。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，全國還有180多個(gè)縣級(jí)環(huán)保局不是行政局而是事業(yè)局，有不少還是合署局。另外，還存在環(huán)境執(zhí)法主體資格、著裝等方面的問題。通過垂直管理制度改革，這些問題可以得到較大程度的解決。
二是突出目標(biāo)導(dǎo)向。
改革的目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制。
其中，最主要的改革目標(biāo)是從“以塊為主”調(diào)整為“條塊結(jié)合”。“條”指的是環(huán)保系統(tǒng)，“塊”是指地方黨委政府和相關(guān)部門。對(duì)于“條”來說，強(qiáng)化了省級(jí)、市級(jí)環(huán)保部門的作用，強(qiáng)化省級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察督政職責(zé)、市級(jí)環(huán)境執(zhí)法查企職責(zé)。對(duì)于“塊”來說，通過設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、制定責(zé)任清單等制度創(chuàng)新，明確了地方政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。我體會(huì)，垂改設(shè)計(jì)最難把握的就是條塊關(guān)系處理分寸的拿捏，要使條和塊權(quán)責(zé)明晰、落實(shí)、平衡。
針對(duì)“條塊結(jié)合”的目標(biāo)，改革力圖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)加強(qiáng)”：加強(qiáng)地方黨委政府環(huán)保責(zé)任的落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)黨委政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)情況的監(jiān)督。其中創(chuàng)新性的舉措是省級(jí)環(huán)保部門逐市或者跨區(qū)域設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，類似紀(jì)檢部門和審計(jì)部門，突出監(jiān)督關(guān)口前移，事前事中事后監(jiān)督相統(tǒng)一。改革力圖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)聚焦”：省級(jí)環(huán)保部門更加聚焦環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)考核工作和對(duì)相關(guān)部門環(huán)保履職情況的監(jiān)督工作，市縣級(jí)環(huán)保部門更加聚焦日常執(zhí)法工作和執(zhí)法性監(jiān)測(cè)工作。改革力圖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)健全”，即環(huán)境保護(hù)委員會(huì)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，健全環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有時(shí)候體制解決不了的問題，需要機(jī)制和政策進(jìn)行彌補(bǔ)，需要環(huán)環(huán)相扣地做好頂層設(shè)計(jì)。
三是突出對(duì)地方訴求的回應(yīng)。
垂直管理改革要?jiǎng)芋w制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)，是底盤性的制度。過去是省、市、縣環(huán)保機(jī)構(gòu)上下一般粗，機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置都類似。這次改革后，會(huì)有比較大的調(diào)整，優(yōu)化了省市縣三級(jí)環(huán)保部門職責(zé)，各自聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。因此，各地對(duì)改革都非常關(guān)注，也會(huì)產(chǎn)生不同的訴求。
綜合來看，省級(jí)環(huán)保部門擔(dān)心的是全部垂管后“責(zé)任過大”。市縣環(huán)保部門擔(dān)心的是監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法上收后“沒有手段”。地方黨委政府擔(dān)心的是“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”。環(huán)保系統(tǒng)干部職工擔(dān)心的是歸屬、待遇等涉及切身利益的問題。針對(duì)以上問題，我們?cè)诰幹啤兑庖姟窌r(shí)給予了充分的考慮，通過制度、機(jī)制的安排，應(yīng)該說得到了比較好的解決。
第一，重新界定了環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的分離。過去環(huán)境監(jiān)察主要是針對(duì)污染源監(jiān)督檢查，改革后則更多地強(qiáng)調(diào)督政。
實(shí)質(zhì)是監(jiān)察上收、執(zhí)法下移。監(jiān)察上收，就是通過設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化省級(jí)環(huán)保部門對(duì)市縣政府及其相關(guān)部門環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)察。改革后的環(huán)境監(jiān)察等于日常駐點(diǎn)式監(jiān)督加上定期督察巡視，二者結(jié)合就實(shí)現(xiàn)了全過程監(jiān)督。這樣做可以倒逼黨委和政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，制度化、機(jī)制化、長效化地落實(shí)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”。
執(zhí)法下移，就是充分發(fā)揮縣級(jí)環(huán)保部門執(zhí)法快速、機(jī)動(dòng)、貼近現(xiàn)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，提升基層執(zhí)法的效能。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。將執(zhí)法權(quán)集中在基層，增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。
同時(shí)，這也是基于現(xiàn)實(shí)層面的考量。目前全國省以下環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍有7萬余人，如果全部上收到省級(jí)環(huán)保部門，就會(huì)把市縣環(huán)保部門抽空，加大省級(jí)環(huán)保部門的責(zé)任和壓力，不利于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的開展。
第二，重新劃分了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，留環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)。
《意見》要求，省級(jí)環(huán)保部門要上收市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)測(cè);縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還是留在屬地，主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測(cè)，配合和支持環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行污染源執(zhí)法。
一方面，這樣做符合生態(tài)文明體制改革總體方向。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》提出，地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門相應(yīng)上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，逐級(jí)承擔(dān)重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)等職能。另一方面，有利于提升基層監(jiān)測(cè)執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)“測(cè)管協(xié)同”。現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法往往專業(yè)性比較強(qiáng)，要以準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為前提，這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化縣級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)污染源監(jiān)測(cè)的職能。
垂直管理制度改革首要的是落實(shí)地方政府責(zé)任并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)揮地方黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，這也是我國加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板的機(jī)制體制優(yōu)勢(shì)。如果環(huán)保部門所有領(lǐng)域都實(shí)行完全垂直管理，改革方案制定十分簡單，但地方黨委政府履行環(huán)保責(zé)任的積極性就可能降低，環(huán)保部門的責(zé)任就會(huì)無限放大，改革工作可能會(huì)“翻燒餅”。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)保工作本身特別復(fù)雜，只有創(chuàng)新思路，通過體制、機(jī)制、政策多層次安排，才能解決各方面問題。因此，對(duì)垂直管理制度改革的理解切忌簡單化。改革要注意對(duì)地方訴求的回應(yīng)，使新老環(huán)境保護(hù)體制平穩(wěn)過渡。實(shí)行監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，符合習(xí)近平總書記對(duì)環(huán)保工作提出的要求，符合環(huán)保工作本身的特征，符合生態(tài)文明體制改革總體方向。只有這樣改革，才能穩(wěn)定、持續(xù)、有效。
一些改革頂層設(shè)計(jì)不錯(cuò)，但是局部人的問題沒有解決好，對(duì)改革就造成了被動(dòng)影響。因此，要積極穩(wěn)妥、有序地處理好人員調(diào)整，確保環(huán)保干部職工有良好的工作環(huán)境和發(fā)展空間。從目前改革設(shè)計(jì)來看，能統(tǒng)籌逐步解決環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問題。由于采取了系統(tǒng)創(chuàng)新的改革路徑，區(qū)縣基層環(huán)保系統(tǒng)人員絕大多數(shù)還留在屬地，都有事干、有崗位、有飯吃。只是財(cái)政經(jīng)費(fèi)和管理隸屬關(guān)系有所調(diào)整而已，基本不會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)、折騰、反復(fù)的問題。“十三五”時(shí)期環(huán)保任務(wù)本來就很重，一定要保證改革的穩(wěn)定性。
試點(diǎn)省份的選擇主要考慮如下因素：
首先，要考慮省委省政府對(duì)改革的積極性。目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個(gè)省(市、區(qū))正在積極開展前期工作。
其次，要綜合考慮不同區(qū)域的差異性。我國不同區(qū)域問題差異性太大，如何落地、如何在操作層面搞好實(shí)施工作，確需考慮中、東、西區(qū)域的差異，考慮省、直轄市等不同行政區(qū)劃類別的差異。
第三，要有一定基礎(chǔ)，思想和意識(shí)到位，形成標(biāo)桿和示范效應(yīng)。環(huán)境保護(hù)部將加強(qiáng)跟蹤分析、窗口指導(dǎo)、總結(jié)評(píng)估，對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行研究，對(duì)好的做法進(jìn)行推廣，推動(dòng)《意見》落實(shí)落地。
