淡化審批
2013年，數(shù)次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議共取消和下放221項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，2004年頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》首次修訂，旨在進(jìn)一步充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。
“核準(zhǔn)制要求一個(gè)項(xiàng)目完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查后報(bào)送國務(wù)院投資主管部門審查，出現(xiàn)了‘路條’這一約定俗成的‘怪胎’。 國家應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃后再將項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)下放，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的情況。”重慶某能源主管官員此前曾對(duì)《中國能源報(bào)》記者說。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，核準(zhǔn)制將以往一家審批改為多家審批。為取得完整的核準(zhǔn)申報(bào)材料，項(xiàng)目申請(qǐng)單位必須加大前期工作深度，并為了應(yīng)對(duì)項(xiàng)目不被核準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)而加大項(xiàng)目儲(chǔ)備，及早進(jìn)入更多項(xiàng)目的前期工作中去，漫長、復(fù)雜的審批過程又形成大量項(xiàng)目未批先建、邊批邊建，“圈地”、“違規(guī)”成為行業(yè)發(fā)展的常態(tài)。
對(duì)此，國家能源局規(guī)劃司副司長何永健曾表示，將簡化審批程序，編制未來5至7年的規(guī)劃并實(shí)施。省級(jí)規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當(dāng)于一次性“打包”審批路條，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條。
“基于綜合資源規(guī)劃（IPR）的電力規(guī)劃方法在發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)90年代后受到很大限制，因?yàn)榉潘呻娏ο到y(tǒng)管制改革使發(fā)、輸、用電分屬不同的利益群體，電力市場設(shè)計(jì)與價(jià)格信號(hào)也會(huì)對(duì)新增裝機(jī)、最優(yōu)停電時(shí)間等產(chǎn)生激勵(lì)信號(hào)，IPR缺乏整體必要性與部分可行性，只用于仍管制的電網(wǎng)與用電系統(tǒng)，或大型項(xiàng)目。” 國際能源署（IEA）全球能源展望組高級(jí)能源專家張樹偉對(duì)本報(bào)記者表示，“國家統(tǒng)一能源規(guī)劃應(yīng)只限于監(jiān)測電價(jià)和環(huán)保，除此之外的投資額度、項(xiàng)目分布等與激勵(lì)相容，私人企業(yè)可以處理得很好。而我國過去的‘統(tǒng)一規(guī)劃’含義模糊，在現(xiàn)實(shí)中演變?yōu)榇直└缮嫫髽I(yè)經(jīng)營自主權(quán)。”
中電聯(lián)副秘書長歐陽昌裕則認(rèn)為，必須加強(qiáng)規(guī)劃的剛性。“以電力為例，規(guī)劃正式公布后，各級(jí)政府不得核準(zhǔn)審批不在規(guī)劃內(nèi)的電力項(xiàng)目，否則追究責(zé)任，同時(shí)逐步淡化項(xiàng)目審批。”歐陽昌裕告訴記者。
張樹偉進(jìn)一步說，電源側(cè)的問題不是“規(guī)劃—招標(biāo)”就能解決的，但招標(biāo)操作得當(dāng)可減少政府主管部門的自由量裁權(quán)，改善審批弊端。“審批標(biāo)準(zhǔn)需要明確，在發(fā)改委審批之前，環(huán)境、安全的負(fù)外部性都已在其他部委保證，那么發(fā)改委到底審批什么？”張樹偉對(duì)記者說，“以治理霧霾為例，其必要性論證基本是‘輸電可以減少污染物排放’，而不是基于成本最優(yōu)。若長距離電力輸送項(xiàng)目的審批標(biāo)準(zhǔn)是電力成本的競爭力，相信不會(huì)有那么多項(xiàng)目獲批。”
“跨省區(qū)大容量送電和聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目、核電項(xiàng)目、大型流域水電項(xiàng)目由中央政府規(guī)劃和審批，價(jià)格上核電可采用標(biāo)桿電價(jià)，水電走流域電價(jià)，跨省區(qū)送電項(xiàng)目一事一議，在嚴(yán)格成本監(jiān)管基礎(chǔ)上采用成本加成確定初始輸電價(jià)格。除核電和大型流域水電外的發(fā)電項(xiàng)目均應(yīng)交給市場，三項(xiàng)審批均可退出。”中電國際高級(jí)經(jīng)濟(jì)師王冬容對(duì)記者說，“此外，要大力推進(jìn)發(fā)電資產(chǎn)整體上市，推進(jìn)直流輸電資產(chǎn)上市，試點(diǎn)省級(jí)電網(wǎng)資產(chǎn)整體上市。”
還原能源商品屬性
能源商品屬性與公益屬性并存。以電力為例，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國電力工業(yè)在壟斷和管制模式下，電能的公益屬性貫穿于價(jià)格機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、管理模式、法律體系等方面，電能的商品屬性則被掩蓋，電價(jià)成為了政策調(diào)控工具，信號(hào)作用被大大弱化，交叉補(bǔ)貼越來越普遍，電能的內(nèi)在價(jià)值被扭曲。
“公益性與盈利性不是要‘兼顧’，而是讓公益的歸公益，盈利的歸盈利。承擔(dān)社會(huì)責(zé)任不是企業(yè)逃避虧損的借口。且由于信息不對(duì)稱，無法證明企業(yè)虧損的原因在于承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任。”張樹偉對(duì)記者說，“電企目前所謂的‘公益性’體現(xiàn)，如落后地區(qū)的供電是農(nóng)網(wǎng)基金支持的，居民用電交叉補(bǔ)貼是85%的工商業(yè)用電補(bǔ)貼15%的居民，補(bǔ)貼量不大。如這部分補(bǔ)貼從‘一鍋糊涂賬’變?yōu)?lsquo;明補(bǔ)’，可以更好地提高補(bǔ)貼的針對(duì)性、透明性與效率。”
在此之前，我國曾在電力行業(yè)進(jìn)行放開審批、招標(biāo)決定的試驗(yàn)。2005年，國家發(fā)改委決定浙江烏沙山電廠采用招標(biāo)方式選取項(xiàng)目法人，以及幾年后公開招標(biāo)決定內(nèi)蒙古直流輸電配套360萬千瓦電源的項(xiàng)目法人。但由于央企享受計(jì)劃單列等特權(quán)、資本間未能形成競爭關(guān)系、市場體系尚未完善等原因使招標(biāo)走樣。
“今后規(guī)劃內(nèi)的電源項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行公開招標(biāo)，電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準(zhǔn)（容量）電價(jià)，充分發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用。”歐陽昌裕對(duì)記者說，“同時(shí)，在全過程中及投運(yùn)后，政府部門還要加強(qiáng)市場監(jiān)督，包括追究投資失誤責(zé)任以抑制國企非理性投資。按照‘規(guī)劃引導(dǎo)—市場配置—政府監(jiān)督’的運(yùn)行機(jī)制，將存量電源競價(jià)上網(wǎng)和用戶選擇用電囊括其中，構(gòu)建中國特色的電力市場運(yùn)行模式。按照上述運(yùn)行機(jī)制，就可以將規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施有機(jī)結(jié)合起來，加上發(fā)電電價(jià)應(yīng)是容量電價(jià)和電量電價(jià)兩部制電價(jià)，容量電價(jià)通過公開招標(biāo)、電量電價(jià)通過市場競價(jià)確定。”
王冬容認(rèn)為，以電力行業(yè)為例，首先要界定企業(yè)不同業(yè)務(wù)性質(zhì)的工作，再做好不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)的分離。“要將發(fā)電、輸配電、售電、調(diào)度、交易、送變電建設(shè)、各種裝備、科研機(jī)構(gòu)、金融、地產(chǎn)切割清楚。界定和分離之后，才知道哪些還由政府來規(guī)劃和審批，哪些能交給市場，如何逐步交。二者的邊界是動(dòng)態(tài)變化的，總的來說是前者逐步縮小，后者逐步擴(kuò)大。隨著競爭和壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)一步厘清，競爭環(huán)節(jié)的行政化行為必須轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的市場化行為，保留在壟斷環(huán)節(jié)的行政力進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，將控制、干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、服務(wù)。” 王冬容對(duì)記者說。（作者：傅玥雯)
